【数字政策】美国放弃数字政策谈判，中国获利

美国贸易代表刚刚在数字主权问题上将胜利拱手让给了中国。

美国贸易代表办公室（USTR）做出了一项令人震惊的决定，即美国不再支持保护跨境数据流动、禁止强制数据本地化、保护源代码、，禁止各国在世界贸易组织歧视数字产品。美国贸易代表办公室此前的立场允许数据自由流动，但限制是例外，这与中国在允许数据流动之前寻求基于当地法律法规的更严格控制和监督的立场形成了鲜明对比。虽然这两种立场之间的差异似乎相当技术性，但它为美国政府支持开放的互联网和数字经济奠定了基础。这个基础现在已经不复存在了。

这一宣布令许多国会议员、拜登政府的其他部门以及澳大利亚、日本、智利、英国和欧盟等美国最亲密的贸易和数字政策伙伴感到意外。美国国家安全委员会发言人约翰·柯比澄清说，美国长期以来一直支持可信的跨境数据流，这表明美国贸易代表办公室的决定可能没有在跨部门程序中得到协调，这表明“多角度”之间的“强有力的跨部门讨论”将继续。与美国贸易代表办公室的撤退一致，媒体报道称，数字贸易不会出现在本周在旧金山举行的印太经济框架（IPEF）会谈中宣布的结果中。

这一宣布引发了两党的激烈反应。参议院财政委员会主席罗恩·怀登（俄勒冈州民主党人）抨击了这一举动，他表示：“除了在这些谈判中抛弃我们的民主盟友之外，美国贸易代表办公室正在留下一个真空，中国——这些谈判的积极参与者——将非常乐意填补这个真空。众议院11名民主党人呼吁拜登总统在世贸组织“捍卫美国价值观”，“反对中国的‘数字主权’运动。参议院财政高级议员迈克·克拉波（爱达荷州共和党人）和共和党同僚谴责了这一政策，并表示美国贸易代表办公室未能与国会协商：“多年来，我们一直警告说，要么美国制定数字贸易规则，要么中国制定。现在，拜登政府决定给中国一支笔。”

美国立法者经常援引中国的话，使国内政策辩论朝着他们想要的结果倾斜。对抗中国是国会中为数不多的两党支持的领域之一，因此，在美中竞争的背景下制定问题已成为华盛顿关注并采取潜在行动的一种流行方式。与中国的联系往往是脆弱的或错位的。但在这种情况下，国会使用中国卡是合法的，因为中国显然是美国贸易代表办公室决定的受益者。美国贸易代表办公室的撤退破坏了美国对自由开放的全球互联网的长期支持，这涉及贸易、国家安全、网络安全、隐私、执法、人权、外交和许多其他领域的许多美国政府机构和倡议。

美国贸易代表办公室阐述的理由——美国需要更多的空间来解决国内政策问题——与北京自己对网络主权的愿景相似。实际上，美国贸易代表办公室的决定支持了中国对数字治理的限制性做法。美国贸易代表办公室发言人Sam Michel表示，美国“取消了对可能损害或阻碍……国内政策考虑的提案的支持”。一位中国技术专家在微信中指出，美国贸易代表办公室的决定反映了“需要能够解决数字贸易领域的合法公共政策目标”“所谓‘合法的公共政策目标’是……CPTPP等国际贸易协定中非常重要的词语……说白了，是指国会立法和政府监督能够在多大程度上突破贸易协定中跨境数据流动的核心规则。”

美国贸易代表办公室的决定有助于北京倡导贸易协议中对国家安全的广泛、自我判断的例外，以证明要求数据存储在本地服务器上的规则是合理的。相比之下，澳大利亚、日本、新加坡、英国和许多其他美国贸易伙伴正在就规则进行谈判，因此数据流是常态，对数据流的任何限制都是例外。例如，《跨太平洋伙伴关系全面与进步协定》的成员国（如澳大利亚、日本和新加坡）主张在世贸组织使用保护数据流的语言，并确保该规则的任何例外都是必要的，而不是武断的和相称的。这些美国盟友希望世贸组织谈判将国内“政策空间”例外的范围缩小到合法隐私、网络安全和其他政策。

矛盾的是，就在美国收回其对数据自由流动的立场的同时，北京采取了重大措施来放松对跨境数据传输的控制。在经济放缓和外国投资下降的推动下，中国网络监管机构于9月发布了一项具有里程碑意义的新法规草案，免除了许多公司发送数据出境所需的强制性安全评估。北京正在修改长期以来对数据流动的限制，部分原因是为了使商业环境对企业更有利，而美国则发出了相反的信号。尽管如此，中国政策转变的实施情况仍不明朗。即使按照书面规定实施，北京仍然可以认为一家公司的数据与国家安全有关，因此随时需要遵守本地化要求，这符合其网络主权立场。

需要强调的是，促进数据流动和非歧视的数字贸易规则不会阻止解决数字问题的公平合法的法律法规。《美墨加协议》并没有阻止加州的《消费者隐私法》。只要这些法律对所有公司一视同仁，它就不会阻止拟议中的《美国数据隐私和保护法》或任何假设的新美国竞争法。同样，澳大利亚、新西兰和新加坡的许多数字贸易协议和合作伙伴关系并没有阻止他们更新隐私、网络安全和数字内容法。更具体地说，《欧洲联盟-联合王国贸易与合作协定》的源代码条款并没有阻止欧盟在其《人工智能法》中颁布相关条款。

在某种程度上，美国放弃了捍卫数据自由流动的立场，数据本地化措施可能会在世界各地加速，带来经济和人权后果。

如果没有美国对反对数据本地化的贸易承诺的支持，在美国和中国公司竞争激烈的市场份额的国家，美国政策制定者和公司将更难推迟本地化要求。数据本地化是这场竞争的一个核心特征，因为许多国家的政策制定者利用它不公平地使当地公司和数据中心处于优势，而使依赖集中信息技术系统进入世界各地市场的外国公司处于劣势。

在过去几年里，一些国家已经开始放弃对数据本地化的支持，部分原因是来自美国及其盟友的贸易压力。例如，印度和印度尼西亚最近都颁布了全面的数据隐私法案，没有数据本地化要求。然而，数据本地化仍然是两国争论的一部分，而且由于美国贸易代表办公室的立场已经改变，数据本地化很可能会获得更大的支持。印度智库全球贸易研究倡议指出，美国贸易代表办公室的决定将有助于确保未来的数字贸易协议为数据主权提供“政策空间”，并表示，“鉴于美国在全球数字格局中的主导地位”，这一决定“将引发全世界对国家电子商务政策的重新评估”。“印度对数据主权的担忧导致其没有加入IPEF的贸易支柱，也避免了世贸组织的电子商务谈判。美国对数据流缺乏倡导，这将不可避免地对未来其他国家的数字贸易政策产生影响。

虽然美国的政策制定者和公司历来反对数据本地化，但像阿里云这样的中国公司一直支持数据本地化。这些公司从数据本地化中获得竞争优势，因为他们愿意建立本地数据中心以获得信任，并向政府提交数据和审查请求。相比之下，美国公司更有可能以法律和人权为由反对数据本地化，因为他们会根据每一项数据请求的优点进行评估。（例如，政府中谁提出了请求，根据什么法律授权？满足请求是否符合国际人权原则？）为了提高效率，美国公司也更喜欢使用区域数据中心而不是本地数据中心，以降低成本并提高性能。区域数据中心帮助公司优化维护和建设额外数据中心的费用，同时在客户附近拥有数据。

数据本地化可能会在一些国家造成政治压迫。对数据中心的物理访问使安全部门更容易迫使位于该国的公司（无论是外国还是国内）遵守政府对访问数据和内容的非法请求。有时，当地方当局恐吓或威胁当地工作人员时，就会发生这种情况。本地化是政府用来强制遵守法规的大棒——要么同意要求，要么退出，要么阻止你的服务。除了中国和俄罗斯，数据本地化是越南和巴基斯坦不断发展的网络审查和监控制度的核心。在过去的十年里，出于经济和人权考虑，美国公司可以依靠美国政府来帮助抵制本地化。但不再。

美国贸易代表办公室的决定也破坏了美国在人工智能领域全球领先地位的雄心。美国和其他国家的人工智能公司依赖于获取大量多样的国际数据集。如果美国公司不能将数据发送到其海外运营的国家，这将大大限制人工智能研究人员和开发人员使用跨境数据构建跨各种地理、语言、文化和人口统计的应用程序。随着华盛顿和北京之间的技术竞争在美国和中国的影响越来越小，而在世界其他国家的影响越来越多，鼓励盟友和合作伙伴之间的可信数据流动对于提高美国的技术领导力至关重要。尽管中国庞大的国内人口创造了数据优势，但美国及其合作伙伴可以通过使用来自世界各地的数据流来抵消这一优势，但这依赖于对全球数据源的持续访问。

美国贸易代表办公室希望在数据、源代码和数字产品方面有政策空间，以便潜在的法律法规能够制定针对美国大型科技公司的条款。具有讽刺意味的是，美国（和中国）大型社交媒体、云和其他科技公司有资源和专业知识来适应数字限制。例如，这些公司可以在数据传输受到限制的国家建立昂贵但重复的数据中心和业务。相比之下，从金融到医疗保健等行业的小公司将受到最严重的打击，因为它们负担不起适应数据流和数字贸易壁垒所带来的成本和复杂性。这些公司将被排除在国外市场之外。

对数据流动的限制也破坏了美国政府的一系列其他优先事项：外国发展援助、无银行账户者的金融包容性以及打击洗钱等。数据本地化法削弱了网络安全，使综合网络安全管理更具挑战性，并阻碍了网络安全服务的提供和网络防御合作，包括信息共享。

美国贸易代表办公室的决定对互联网和数据管理的未来具有深远影响，这将在世贸组织和IPEF之外产生影响。美国没有倡导数据流，这向其他国家发出了一个信息，即他们可以制定歧视美国公司的限制措施，这会破坏美国经济和数字技术管理的领导力。根据2021年6月关于保护美国人数据的行政命令附带的一份情况说明书，“拜登政府致力于促进一个开放、可互操作、可靠和安全的互联网；保护线上和线下的人权；支持一个充满活力的全球数字经济。”随着美国贸易代表办公室放弃了这些目标的核心支柱，北京和其他寻求推进互联网治理封闭愿景的国家将有很大的自由来引导世界走上他们喜欢的道路。